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竺效:嚴格環保執法真的會阻礙經濟發展嗎? ——在第六期“中法法律與司法交流周”開幕式上的致辭
2019/9/23

    【9月23日“打造為經濟和企業保駕護航的環境法”論壇在京舉行。中國人民大學法學院竺效教授應邀出席開幕式并致辭。該論壇是第六期中法法律與司法交流周活動的重要環節。法國駐華使館法律參贊滿安、最高人民檢察院公益訴訟廳副廳長王莉、生態環境部法規與標準司副處長朱軍琴、法國大陸法基金會主任安娜.夏洛特.格羅等出席開幕式。】 


尊敬的主辦方代表滿安參贊閣下、尊敬的各位嘉賓、與會專家: 

    首先非常感謝主辦方的邀請,讓我有機會參與此次研討和學習。我覺得“環境法”與“經濟和企業”發展之間的關系,是一個非常有意思的跨學科研究課題。但究竟是否僅有“保駕護航”這一層關系?我覺得并非如此。 

    環境保護與經濟、社會發展之間的關系是現代環境法一個無法回避的課題。2014年修改通過的《環境保護法》首先將該法第一條的立法目的修改明確為:為了實現“生態文明”和“可持續發展”,而修改前的該法的立法目的則包括“促進社會主義現代化建設的發展”。在立法目的修改的基礎上,新法還在第四條新增第一款,首次以立法宣誓“保護環境是國家的基本國策”;并糾正1989年立法原本“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”的表述,糾正為新法第四條第二款的“使經濟社會發展與環境保護相協調”的科學表述;最后,該法還在首度新增的環境法基本原則的第五條專條中開宗明義的將“保護優先”,即環境保護優先作為中國環境法的基本原則之一。 

    這一“立法目的、基本國策、經濟社會發展與環境保護關系宣誓結合環境法基本原則”的全新立體化的立法技術,最大的作用莫過于厘清了環境保護與經濟社會發展之間的關系,即環境法以保護環境為首要,但重視平衡環境保護與經濟社會發展的關系,追求可持續的發展,實現生態文明。這一立法創舉和進步,是生態文明思想和綠色發展理念在環境立法中的具體體現。 

    眾所周知,執法是立法目的實現的重要保障。為全面建設小康社會,近幾年來我國不斷強化執法、重拳治污。2013年,國務院頒布《大氣污染防治行動計劃》,打響了史上最嚴的“藍天保衛戰”。2015年元旦起,新修訂的《環境保護法》及其四個配套辦法,《按日連續處罰辦法》《查封扣押辦法》《限產停產辦法》《移送行政拘留辦法》,正式實施。這部“史上最嚴環保法”及其“四顆鋼牙”(即四個配套辦法)實施以后,將我國環保執法的力度推上了一個前所未有的高度,為建設“美麗中國”提供了法律保障。
短短幾年,我國的大氣污染治理取得了顯著成效。據2019年6月5日生態環境部發布的《中國空氣質量改善報告(2013-2018年)》顯示:“大氣十條”確定的各項空氣質量改善目標全面實現。然而,有不少人不禁擔憂甚至質疑,以嚴格環保執法從嚴治污雖有利于改善環境,卻可能以犧牲經濟發展為代價。從嚴治污真的會阻礙經濟發展嗎?我認為,以實證數據解答清楚這個問題,將有助于各界就未來的污染控制和生態文明建設形成更為廣泛而堅定的統一認識。 


    為此,由我和中國人民大學國家發展與戰略研究院的環境經濟學家龔亞珍研究員等組成的跨學科研究小組,詳細搜集并分析了2015-2017年期間全國284個地級市的經濟發展水平、就業率、人口規模、固定資產投資、地區特征等社會經濟數據,以及作為從嚴治污最具代表性的執法表征——四個配套辦法案件數據,并對兩者之間的關系,嘗試用計量經濟模型進行定量分析,以解答上述問題。我們的研究發現。

    第一,新環保法配套辦法實施以來,全國284個地級市環境執法案件數持續增加,環境質量明顯改善,但各地級市地區生產總值呈持續上升趨勢。 

    全國各地級市適用四個配套辦法的年均案件數從2015年的36件上升到2017年的121件,增加3倍之多。同期,各地級市平均地區生產總值從2015年的1231億元左右上升到2017年的約1624億元,增加了32%。由此可見,新環保配套措施實施以來,各地市平均地區生產總值仍持續增長。 

    進一步結合污染排放量分析可知,自2015年“史上最嚴環保法”頒布、我國政府強化環保執法以來,一方面,各地級市的環境質量改善明顯,以工業SO2排放量為例,2015年全國284個地級市工業SO2的平均排放量為4.743萬噸,2017年下降到1.811萬噸,降幅過半。而另一方面,全國各地級市的平均地區生產總值并未出現下降趨勢。 

    第二,四個配套辦法案件數的增加并未使各地市規模以上工業企業盈利能力、人均地區生產總值顯著下降,失業率同步下降但不顯著。 

    我們的研究還發現,適用四個配套辦法的案件數量與各地級市規模以上工業企業利潤總額呈現正相關關系,但不顯著。這說明,隨著環保執法強度的增加,規模以上工業企業的盈利能力并未顯著下降。我們分析,這可能是因為環保執法整治的重點是那些生產規模小、生產工藝落后、污染嚴重的“小散亂污”企業,而那些規模以上的工業企業并未受明顯影響。相反,規模以上工業企業的盈利能力因“小散亂污”企業的退出、市場競爭環境的改善而有所提高。 

    我們的研究也觀察到,案件數量越高,各地級市人均地區生產總值也越高,但不顯著。換句話說,隨著環保執法強度的增加,地區經濟發展水平并未出現下降趨勢。從理論上尋找原因解釋,這可能是由于隨著環保執法力度的加強,企業會通過創新或采用新技術等方式來降低排放、提高產量,而創新則有利于推動經濟發展。另外一個可能的原因是,四個配套辦法通過整治“小散亂污”企業,有利于企業的升級和改造,提高經濟效率。 

    此外,研究發現,各城市適用四個配套辦法案件數量越多,其對應的失業率反而下降,但關聯性并不顯著。但這至少可以說明,更嚴格的環保執法并未給就業形勢帶來額外的壓力。 

    第三,無論是大氣污染防治的重點區域還是非重點區域,更嚴格的環保執法并未使各地市人均地區生產總值、規模以上工業企業利潤總額及失業率出現顯著變化。 

    2013年,國務院出臺“大氣十條”,將“京津冀”“長三角”“珠三角”列為大氣污染防治的重點區域,要求到2017年,京津冀、長三角、珠三角等區域PM2.5濃度分別比2012年下降25%、20%、15%以上。上述要求可能會使生態環境主管部門在這些重點區域的執法強度更高,由此使環保執法情況與關鍵經濟指標之間的關系在重點區域與非重點區域間存在差異。為了確保研究結果的穩健性,使結論更可信,我們分別對重點和非重點地區分別作了分析。 

    經研究發現,三大重點區域各地市人均地區生產總值、規模以上工業企業利潤總額以及失業率與適用四個配套辦法案件數量均無顯著的相關關系。上述結果在非重點區域依然成立。由此說明,無論是在重點區域還是在非重點區域,更嚴格的環保執法并沒有阻礙社會經濟的發展。 

    根據上述研究,我們建議,面臨生態文明建設攻堅期,我們必須統一認識,應堅持嚴格環境執法不松懈,用最嚴格的環境法治和環境執法保障生態文明早日建成。 

    借此機會,我代表課題組發布了上述最新研究發現,僅拋磚引玉,供各位感興趣的學者、專家進一步研討,請多批評指正。最后,我預祝本次研討會成功。感謝各位中外學者不遠千里、不辭辛勞為中國的生態文明建設獻計獻策!祝各位與會者會議期間在京生活愉快順利!謝謝! 


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